헌법개정안 작은 이야기 - 참정권

참정권

 오늘은 기본권 중 참정권에 대하여 쓰겠습니다. 언론에서 다룬 국민 발안제와 국민소환제를 비롯하여 이번 개정안에서 규정형식의 변화가 있는 선거권과 관련하여 그 의미를 알아보도록 하겠습니다.

규정형식의 변화

  이번 헌법개정안을 소개하는 언론보도 중에는 선거권에 대해서 비례의 원칙이 적용될 것이라는 언급이 많았습니다. 하지만, 무엇이 어떻게 바뀐건지에 대해서는 자세한 언급은 없고, 청와대 등 관계기관의 보도자료를 그대로 옮긴 것은 아닌가 생각이 듭니다. 선거권 조항을 예로 들어보겠습니다.

 헌법 제24조 모든 국민은 법률에 정하는 바에 따라 선거권을 가진다

 헌법개정안 제25조 18세 이상 모든 국민은 선거권을 가진다. 선거권 행사의 요건과 절차 등 구체적인 사항은 법률로 정한다.

 자, 두 조문의 차이가 비교가 되시나요? 여기서 한단계만 더 들어가보겠습니다. 현행헌법은 선거권이라는 기본권이 법률에 의하여 정해지는 것 같은 뜻으로 해석이 되는 문장인 반면, 개정안은 선거권을 헌법에서 직접 인정하는 것으로 해석이 됩니다. 바로 이러한 문언으로 인하여 선거법의 제정이나 해석이 문제가 됩니다. 기본권 등 헌법사항을 법률로 형성하도록 하는 입법기술을 "법률유보"라고 합니다. 이러한 법률유보는 헌법에서 제정하기보다 입법자가 능동적인 대응이 필요한 사항에서 많이 쓰입니다. 그 예로 헌법 제7조 2항 공무원 신분은 법률로 정하는 바에 따라 보장된다는 규정을 들 수 있는데요, 공무원은 직무의 종류나 직위의 특성에 따라 신분보장의 유형을 달리해야할 사항으로 신분보장 원칙만 남겨두고 법률을 통해 그 내용을 만들도록 한 것이지요.

 하지만, 선거권의 경우 민주주의 체제의 근간이 되는 중요한 기본권입니다. 선거권자의 자유의사가 부당하게 제한될 경우 대의민주제의 근간은 흔들리고 국민의 참정권은 큰 제약을 받게됩니다. 이러한 헌법의 문구에 의해 국회 등 입법자들은 자의적으로 선거권의 내용을 입법을 하기도 하였습니다.

 법률에 의한 형성을 인정하는 경우 그 법률의 위헌여부는 입법자의 자의적 입법이 아닌이상 헌법에 위반되지 않습니다. 반면, 헌법에 보장된 기본권을 법률에 의해 제한하는 경우에는 위헌심사의 기준은 엄격해집니다. 이 경우 비례의 원칙 혹은 과잉금지 원칙에 의하여 위헌여부를 판단하게 됩니다. 비례의 원칙은 목적의 정당성, 수단의 적합성, 침해 최소성, 법익균형성의 요소를 검토하며 이러한 요소 중 하나라도 위배된다면 해당 법률은 위헌이 되는 것이지요. 지금 이 글을 읽으시는 분들은 더 많이 아실 필요는 없습니다. 선거권이 법률에 의한 형성이 아닌 헌법이 직접 보장하는 기본권으로 변화되었다는점 하나만 알아두시면 됩니다.

선거와 선거운동의 자유

 선거권이 보장하는 내용은 선거의 자유와 선거운동의 자유 등 선거에 관한 자유를 주요한 내용으로 합니다. 다만, 선거는 당락을 결정하는 절차여서 공정성을 관리하는 것도 매우 중요한 것이죠. 선거권 관련 기본권 제한은 대부분 선거운동의 자유를 제한하는데서 비롯됩니다. 그동안 선거권 관련 법률은 엄격하게 선거운동을 제한하는 면이 강해서 민주주의 축제라 불리는 선거가 축제가 아닌 절차가 되기도 하였죠. 이번 헌법개정안은 선거관리위원회가 규정된 제8장에서 "자유로운 선거운동과 공정선거를 위해 필요한 경우 법률로써 제한"할 수 있다고 규정하여 자유로운 선거운동을 보장해야함을 명시하였습니다.

 이번 선거권 조항의 특색은 18세 이상의 국민은 선거권을 가진다고 명시적으로 규정한 점입니다. 납세와 병역의무, 공무담임권을 가짐에도 불구하고 선거권은 행사하지 못하는 모순이 있습니다. 이러한 불일치를 헌법을 통하여 극복하려는 의지가 담긴 것으로 보입니다. 이 규정으로 인하여 18세 미만의 청소년이 선거권을 가질 수 없는 것은 아닙니다. 공직선거법을 통하여 17세로 선거권자를 규정한다면 가능합니다.

공무담임권

 공무담임권이란 공직에 진출할 수 있는 권리를 말합니다. 공무원 임용시험에 응시하여 공무원이 되거나 공공기관의 구성원이 되는 것, 선거에 당선되어 선출직 공무원이 될 수 있는 기본권을 의미합니다. 공무담임권 규정 역시 선거권과 마찬가지로 모든 국민은 공무담임권을 갖는다고 규정형식을 변경하였습니다. 물론, 구체적 사항은 법률로 정합니다(개정안 제26조).

 공무담임권 관련하여 주목할 사안은 대통령선거의 피선거권 제한연령이 헌법개정안에서 삭제되었다는 점입니다. 현행 헌법은 만40세가 넘어야 대통령선거의 피선거권을 갖습니다. 그러나 국회의원 피선거권이 있으면 대통령선거의 피선거권을 가질 수 있도록 규정을 하였습니다. 이 경우 공직선거법 등 법률을 통하여 대통령선거의 피선거권 연령을 설정하는 것은 가능합니다.

국민발안제 도입

 이번 헌법개정안의 특징은 국민발안제가 도입되었다는 점입니다. 우리 헌정사에서 국민발안이 도입된 것은 1954년 헌법개정에서 중요정책(주권제약, 영토변경)에 관한 국민발안이 규정되었습니다. 이후 1962년 헌법개정에서 헌법개정에 대한 국민발안제가 도입되었습니다만, 1972년 유신헌법에 의하여 모두 삭제됩니다.

 이번 헌법개정안에서는 법률안에 대한 국민발안이 규정되었고, 지방정부에 대한 주민발안 제도가 도입되었습니다. 이는 국민이 직접 참여하는 직접민주주의 요소가 될 것입니다. 국민들 스스로 자신이 필요한 법률을 발의하는 길이 열린 것입니다. 또한 지방정부에 대해서 주민발안제도가 도입되어 지방행정에도 주민의 직접참여가 헌법상 권리가 되었습니다.

국민소환제의 헌법상 권리화

 이번 헌법개정안에서 가장 이슈가 되는 것은 국회의원에 대하여 국민소환을 하는 제도가 도입된 점입니다. 소환권이란 공직자를 임기만료 전에 해직시킬 수 있는 권리를 말하는 것입니다. 대통령이나 대법관 등 고위직 공무원은 국회에서 탄핵소추를 통해 탄핵이 가능하나 국회의원은 4년에 한번하는 선거와 형사사법절차 이외에는 해직을 시킬 수단이 없던 것도 사실입니다. 국민소환제를 통하여 국회의원의 소환을 가능하게 하였습니다(개정안 제45조 2항).

 국회의원에 대한 소환 이외에도 지방정부의 장과 지방의원에 대한 주민소횐제도 헌법개정안에 규정되었습니다(개정안 제121조 3항). 주민소환제는 지방자치법 등 관계법률에 의하여 시행되고 있을 뿐 현행 헌법에는 없는 제도입니다. 이러한 이유에서 헌법재판소는 주민소환권이나 주민투표권에 대해 헌법상 권리가 아니라고 판시하기도 하였습니다. 이번 헌법개정안은 이를 명문화하여 헌법상 권리로 격상시킨 것에 의미가 크다 하겠습니다.

참정권 확대 혹은 명문화

 이번 헌법개정안은 선거권과 공무담임권의 규정형식을 변경하여 기본권 보장에 대한 논란을 정리하였고, 국민발안제를 도입하여 국민의 정치참여 기회를 확대하였습니다. 국민소환을 통하여 국민에 의한 국회견제를 현실화하였고, 주민소환제는 헌법적 지위로 격상되었습니다.

 대한민국은 현실적인 이유로 선거를 통한 대의민주주의제도로 운영됩니다. 그러나 대의제는 국민과 대의기관간의 간극으로 인한 부작용이 언제나 있죠. 이러한 부작용을 극복하기 위하여 이번 개정안에서 직접민주주의 요소를 도입합니다. 그러나 직접민주제 요소는 국민들의 활발한 정치참여와 수준높은 의식이 전제되어야 합니다. 우리는 부패한 권력을 광장에서의 의사표현을 통하여 헌법 절차를 통해 퇴출시킨 바 있습니다. 이제 직접민주주의 요소를 가진 제도들을 도입하여 대의제의 단점을 극복하는 기회가 주어질 것이라고 생각합니다.